Пришедшая из бизнеса мода на разработку стратегий крепко закрепилась в Украине. Однако имеющаяся система стратегического управления не соответствует требованиям времени, а первичная функция стратегического управления – стратегическое планирование не действует. За последние четверть столетия только на государственном уровне было принято более 100 стратегий (см. рис.), и это не считая региональных и местных стратегий.
Особенно продуктивным выдался прошлый год. Поставлен рекорд. Утверждено 21 стратегию, среди которых и «Экспортная стратегия Украины на 2017-2021 годы», и «Национальная стратегия управления отходами в Украине до 2030 года», и «Стратегия коммуникаций в сфере предупреждения и противодействия коррупции» и многие другие. Учитывая опыт предыдущих лет, можно утверждать, что вероятность их воплощения в жизнь мала, исходя из опыта реализации других стратегий. Это можно наблюдать на примере Стратегии устойчивого развития «Украина – 2020» (далее СУРУ-2020) и Государственной стратегии регионального развития на период до 2020 года» (далее ГСРР-2020). Первая – задаёт общий вектор развития государства; вторая – служит ориентиром для формирования региональных стратегий развития, и одна из немногих имеет закреплённый финансовый ресурс в виде Государственного фонда регионального развития в составе государственного бюджета (в 2018 году размер фонда составил 6 млрд грн.) Остальные стратегии даже условно закреплённых источников финансирования не имеют.
СУРУ-2020 была утверждена в начале 2015. Это первая общенациональная стратегия, принятая на государственном уровне. ГСРР-2020 была принята в 2014 году, и пришла на смену Государственной стратегии регионального развития до 2015 года, об итогах и качестве реализации которой так никто и не отчитался.
В СУРУ-2020 заложено слишком оптимистичные целевые показатели, что делает их недостижимыми в установленные сроки. Так среди «стратегических индикаторов реализации стратегии» предусматривается, что «валовой внутренний продукт (по паритету покупательной способности) в расчёте на одного человека, который рассчитывает Всемирный банк, повысится до 16 000 долларов США». Но, по состоянию на 2017 год, он составил всего 8 667 долл. США. Предпосылок для экономического чуда и удвоения ВВП на душу населения в ближайшие два года нет. Очевидно, что необходима актуализация этой стратегии и адаптация её к современным условиям. Однако стратегия продолжает действовать без изменений, и фактически забыта исполнительной властью.
Но и актуализацию стратегий можно проводить по-разному. В Государственную стратегию регионального развития в конце 2017 года внесли изменения. На 2014 и 2015 год задним числом были уставлены индикаторы достижения прогнозируемых значений стратегии, совпадающие с данными Государственной службы статистики (см. табл. 1). В этом контексте вспоминается Дж. Оруэлл со своим бессмертным романом «1984», в котором писалось «…были даже демонстрации благодарности Старшему Брату за то, что он увеличил норму шоколада до двадцати граммов в неделю», хотя «… на прошлой неделе норма была тридцать грамм». Так и в нашем случае, если постфактум устанавливать целевые показатели, то можно на бумаге выполнить или перевыполнить любую стратегию.
Таблица 1
ВВП (ВРП) в качестве индикатора достижения Государственной стратегии регионального развития на период до 2020 года, грн.
| Год | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
| ГСРР 2020(авг. 2014) | 43 395 | 57 238 | |||||
| ГСРР 2020(дек. 2017) | 36 904 | 46 413 | 48 687 | 50 961 | 58 912 | 70 575 | 87 020 |
| Факт | 36 904 | 46 413 | 55 899 | 70 210 |
Складывается впечатление, что изменения в ГСРР-2020 начали готовиться в начале 2017 года, когда ещё не было статистических данных о ВВП на душу населения за 2016 год. Поэтому, после внесения изменений в конце 2017 года, только за 2014 и 2015 год целевые и фактические данные совпадают с точностью до гривны. И по результатам 2017 года из-за инфляции в 2016-2017 гг. правительство могло бы отчитаться, что перевыполнило стратегический план по росту ВРП на 40% (план 50 961 грн., факт – 70 210 грн.).
Причина рассмотренных проблем заключается в отсутствии стратегического управления как системы. Как результат – органы власти, общественные организации, местные общины и бизнес не проводят или крайне ограничено проводят свою деятельность исходя из общегосударственных стратегических документов. Это обесценивает содержание самих стратегий и делает их бесполезными.
Отсутствие образа будущего, который одобрен подавляющим большинством населения, уменьшает стимулы для развития страны, повышает неопределённость и распыляет ресурсы. Одновременно нормативно-правовая неопределённость процесса стратегического управления не мотивирует государственных служащих к выполнению положений стратегических документов.
Ещё ни разу, после окончания действия какой-либо стратегии или по результатам её текущего выполнения, никто не был представлен к наградам или разжалован в должности.
Чтобы стратегии не выходили в жизнь мертворождёнными, необходимо внедрить сам процесс стратегического управления. Введение качественного стратегического планирования требует расширения горизонта планирования до 20-30 лет и привлечения к этому процессу как экспертного сообщества, так и всех граждан для обсуждения и одобрения общей стратегии развития страны.
Формирование системы стратегического управления начинается с разработки общей стратегии Украины (миссия, видение, ценности). Текст этой стратегии должен стать результатом работы экспертного сообщества из круга ведущих предпринимателей, учёных, государственных служащих, деятелей искусства и общественных деятелей. Срок такой стратегии должен составлять от 20 до 30 лет, то есть равняться продолжительности одного поколения. Такой промежуток времени значительно превышает политический цикл, обусловленный выборами Президента Украины, Верховной Рады Украины и органов местного самоуправления. Текст общей стратегии (в виде миссии, видения и ценностей) выносится на всеобщее обсуждение, после учёта общественного мнения дорабатывается и утверждается на общенациональном референдуме. Актуализацию (просмотр) стратегии необходимо проводить не реже, чем каждые 10 лет, а также в случае значительного изменения внешнего или внутреннего социально-экономического, или военно-политического положения. Инициировать пересмотр общей стратегии может население через соответствующую электронную петицию.
Такой подход позволяет привлечь к разработке стратегии всю активную часть общества, и нивелировать влияние политических циклов в виде выборов Президента Украины, Верховной Рады Украины и представителей местных органов власти, подчинив борьбу политических партий в пределах общенациональных интересов. Утверждение стратегии на национальном референдуме обеспечивает сопричастность каждого гражданина к этому документу, что является мотивирующим фактором для её реализации.
Аналогично разрабатываются и принимаются общие региональные и местные стратегии.
Если такие общие стратегии будут приняты, то политические партии начнут конкурировать преимущественно методами их достижения. Тогда, по результатам очередных выборов в Верховную Раду Украины, правящая коалиция формирует Кабинет Министров Украины, который в свою очередь разрабатывает Стратегию развития Украины и её регионов на пять лет в рамках общей стратегии развития страны. Верховная Рада Украины по представлению Кабинета Министров Украины одобряет стратегию.
Аналогичная процедура предлагается на региональном и местном уровне.
Указанные стратегии образуют систему стратегического планирования (табл. 2), которая является базисом для комплексной системы стратегического управления.
Таблица 2
Система основных стратегических документов
| № | Название документа | Срок / горизонт действия | Разработчик | Инструмент утверждения | Частота актуализации |
| 1. | Общая стратегия Украины (миссия, видение, ценности) | 20-30 лет | Национальное экспертное сообщество | Всеукраинский референдум | Как минимум 1 раз в 10 лет / по необходимости |
| 2. | Общая стратегия развития региона (миссия, видение, ценности) | 20-30 лет | Региональное экспертное сообщество | Региональный референдум | Как минимум 1 раз в 10 лет / по необходимости |
| 3. | Общая стратегия развития местной общины(миссия, видение, ценности) | 20-30 лет | Местное экспертное сообщество | Местный референдум | Как минимум 1 раз в 10 лет / по необходимости |
| 4. | Стратегия развития Украины и её регионов (цели, планы, риски) | 5 лет | Кабинет Министров Украины | Верховная Рада / Президент Украины | Ежегодно |
| 5. | Стратегия развития региона (цели, планы, риски) | 5 лет | Региональное экспертное сообщество | Областной совет | Ежегодно |
| 6. | Стратегия развития местной общины(цели, планы, риски) | 5 лет | Местное экспертное сообщество | Городской / районный совет; совет объединённой территориальной общины | Ежегодно |
Непосредственная реализация стратегий на всех уровнях невозможна без их отражения в соответствующих бюджетах. Поэтому каждый год государственный и региональные бюджеты должны быть направлены на реализацию стратегических целей соответствующей стратегии и быть согласованы между собой.
А пока, в условиях отсутствия системы стратегического управления в стране, Украина уверенно входит в очередной политический цикл, где конкурируют не стратегии и модели управления, а жажда власти и желание обратить финансовый капитал в политический для дальнейшего приумножения богатства.
Александр Вишневский
